Каталог работ » Административное право

Тема: Организация системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Выдержки из работы:

административно-территориальных единиц1. Их закрепление в составе России было продублировано в Законе РФ от 21 апреля 1992 года. Закрепляя неравенство составных частей России, Договор признал суверенитет только республик в составе РСФСР. Лишь республики и автономные образования имели право на представительство на Съезде народных депутатов России. Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров-Правительства Российской Федерации. Совет глав республик был легитимизирован на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 октября 1992 года, а совещание глав администраций и глав представительных органов краев, областей и автономных образований не было узаконено. Одной из положительных черт Договора явилось значительное расширение прав республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. Они получили разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга. Продолжением процесса реализации принципа федерализма явилось создание Ингушской Республики посредством ее выделения из состава Чечено-Ингушской Республики2.

1 См.: Синюков В.Н. О форме федерации в России. Государство и право. 1993. № 5. С.29; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень. Вестник МГУ. Серия Право.1993. № 2. С. 16.2 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 24. Ст. 1307.3 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.

Существенное нормативно-правовое закрепление конституционного принципа разделения, властей произошло на первом этапе становления и развития органов исполнительной власти субъектов РФ в период до подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 года. Оно было осуществлено в Законе РСФСР от 1 ноября 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (далее - Закон РСФСР от 1 ноября 1991 года)3. Согласно ст. 10 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 года Конституция (Основной Закон) РСФСР была дополнена новой главой 15.1 "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР".

В соответствии с содержанием ст. 132.1 Конституции РСФСР 1978 г. глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР являлся высшим должностным лицом, возглавляющим исполнительную власть в республике. Он входил в единую систему исполнительной власти в РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР, и выступал гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов РСФСР, Конституции и законов республики в составе РСФСР, защитником суверенитета, экономических и политических интересов РСФСР и республики. Органом исполнительной власти, возглавляемым и формируемым высшим должностным лицом республики, являлся Совет Министров (Кабинет Министров) республики в составе РСФСР.

Законом РСФСР от 1 ноября 1991 года были внесены изменения в ч. 1 ст. 128 Конституции РСФСР 1978 г. Исполнительные комитеты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов и исполнительные комитеты Советов народных депутатов автономной области, автономных округов заменили на краевые, областные, городские (городов республиканского подчинения) администрации и администрации автономной области, автономного округа. Тем самым было установлено официальное название новых органов исполнительной власти, которые, по сути, вышли из состава Советов народных депутатов как представительных органов. Органы исполнительной власти края, области, городов республиканского значения, автономной области и автономного округа выступили в качестве предшественников органов исполнительной власти субъекта РФ, , так как субъектами РФ эти административно-территориальные единицы стали только на базе Конституции Российской Федерации. "Специфика администрации края, области...того периода состояла в том, что она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительно-распорядительным органам. Но, принципиальное новшество состояло в том, что, она уже не являлась органом соответствующего Совета депутатов трудящихся в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были

фактически независимыми от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами"1.

Правовое закрепление принципа разделения властей и иных конституционных принципов в формировании системы органов исполнительной власти в России было продолжено после распада СССР, состоявшегося на базе трехстороннего минского Соглашения от 8 декабре 1991 года и Декларации от 21 декабря 1991 года, подписанной в Алма-Ате . Формой их закрепления явились поправки действующей на том этапе Конституции РСФСР 1978 г.4, а также иные законы5, декларации6, указы Президента Российской Федерации, детализирующие процесс формирования органов как государственной, так и исполнительной власти. В период политической реформы были приняты также законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность9, приватизацию, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина10, которые в итоге определили в дальнейшем формирование деятельности, прежде всего, органов исполнительной власти.

См.: Авакян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона...// Вестник Московского Университета. Серия II. "Право", 1996. № 2. С. 5-6.

2 Российская газета. 1991.10 декабря.3 Российская газета. 1991.24 декабря.4 Изменения и дополнения, внесенные Законами РФ "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации- России" от 21 апреля 1992 г.; 9 декабря 1992 г. //Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084; 1993. № 2. Ст. 55.5 Закон РСФСР от 3 июля 1991г. № 1540-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в советские социалистические республики в составе РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 935.6 Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. № 1808-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1742.7Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990.№30.Ст.416

* Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст.768.

9 Закон РСФСР от 25 декабря 1990г. № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.10 Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

Основную роль в регулировании организации будущих органов исполнительной власти субъектов РФ после распада СССР приобрел Закон РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и

краевой, областной администрации"1. Он был принят после повторного рассмотрения Верховным Советом Российской Федерацией2. Данный Закон распространял свое действие на Совет народных депутатов и администрацию Еврейской автономной области на основании постановления Верховного Совета РФ "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"3.

Указанный Закон подтвердил обязательное наименование исполнительного органа края и области в виде администрации, определил ее составные элементы и порядок формирования. Согласно ст. 35 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" краевая, областная администрация состояла из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур. Она была подотчетна вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции и соответствующему краевому, областному Совету. Последний утверждал структуру краевой, областной администрации.

1 Закон РСФСР от 5 марта 1992 г. № 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации" II Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992 № 13. Ст. 663.2 Постановление Верховного Совета РФ "О повторном рассмотрении Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 г. Ведомости СНД и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 663.3 Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 664.4 Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1999. № 44. Ст.1455.

В соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" глава краевой, областной администрации должен был избираться населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании на основании закона РФ. Данная статья вводилась в действие с момента назначения первых выборов глав администраций. До их избрания действовал порядок назначения и смещения, установленный постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы"4 и Указом Президента Российской Федерации "О порядке назначения глав

администрации". Однако в апреле 1993 года "в пяти административно -территориальных образованиях Российской Федерации (Красноярском крае, Брянской, Липецкой, Орловской, Смоленской областях) состоялись выборы глав администраций. Выборы проводились в два тура"1. Это отразило стремление указанных образований самостоятельно реализовать принцип народовластия.

В состав краевой, областной администрации входили структурные подразделения в виде комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений (ст. 38 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"). Они непосредственно подчинялись главе администрации и формировались на основании его постановления. Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы структурных подразделений администрации должны были определяться уставом края или области. Такая формулировка в Законе РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" позволяла констатировать, что организация исполнительного органа краев, областей в период действия этого Закона РФ осуществлялась как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее образований. Это можно объяснить тем, что в организации органов исполнительной власти края, области по воле российских законодателей нашел свою реализацию конституционный принцип федерализма. Действие Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" не противоречило нормам Конституции . Российской Федерации и было прекращено только в связи с принятием ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

1 См.: Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности. /Под редакцией Н.С. Слепцова. -М.:РАГС, 1997. С .46.

Правовое закрепление конституционных принципов в организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ на первом этапе их развития продолжил Закон РФ от 21 апреля 1992 года. Он изложил отдельные статьи Конституции РСФСР 1978 г. в новой редакции. Так, ст. 71 Конституции РСФСР

1978 г. закрепила в составе России республики, города Москву и Санкт-Петербург, автономную область и автономные округа. Статья 72 закрепила вопросы ведения федеральных органов государственной власти. Новые редакции ст.ст. 81.1, 84.1 Конституции РСФСР 1978 г. определили совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик в составе РФ и автономной области, автономных округов соответственно.

Особое значение Закон РФ от 21 апреля 1992 года приобрел в связи с внесением в Конституцию РСФСР 1978 г. новых глав. Так, глава 9.1. "Край, область в составе Российской Федерации" закрепила в составе России края, области (ст. 84.7), установила совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 84.11.), а также собственный предмет ведения органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 84.12.).

Глава 16.2. "Краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа" предусмотрела указанные виды администраций в качестве исполнительных органов (ст. 136.3.), определила главу администрации как лицо, осуществляющее руководство краевой, областной администрацией и администрацией автономной области, автономного округа на принципе единоначалия (ст. 136.5.). Правовое значение Закона РФ от 21 апреля 1992 года состояло в том, что он завершил формирование системы исполнительных органов будущих субъектов РФ на первом этапе их становления и развития.

Несмотря на обновленное содержание Конституции РСФСР 1978 г. и сформированное законодательство Российской Федерации, в стране к сентябрю 1993 года фактически возник новый политический кризис в сфере

внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России1.

Процесс республиканизации вышел за рамки законности. Решением Свердловского областного Совета народных депутатов от 27 октября 1993 года, в одностороннем порядке, Свердловская область была признана Уральской республикой. Издание Указа Президента Российской Федерации от 9 ноября 1993 года повлекло за собой прекращение деятельности Свердловского областного Совета народных депутатов и фактическую отмену его решения от 27 октября 1993 года .

Продолжалась бюджетно-финансовая война, начатая республиками, между Верховным Советом Российской Федерации, Министерством финансов и Советами народных депутатов краев, областей в августе 1993 года4. Процесс усиления неравенства между республиками и иными составными частями Российской Федерации порождал новые негативные акции отдельных территориальных образований в сфере организации органов представительной и исполнительной власти. Так, в Челябинской области установилось двоевластие в результате деятельности главы администрации, назначенного Президентом Российской Федерации, и главы администрации, избранного населением данной области5.

1 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. M.: Дело, 2000. С. 73.2 Екатеринбурские ведомости. 1993.30 октября.3 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 46. Ст. 4447.4 Зенков В. Ультиматум тридцати двух. Российская газета. 1993. 26 августа.3 См.: Николаев В. Челябинское противостояние.// Российская газета. 1993.11 августа; Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой. //Известия. 1993. 2 августа.

Создание органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа на первом этапе их становления и развития выявило ряд проблем. Суть одной из проблем состояла в том, что правовая основа формирования органов исполнительной власти будущих субъектов РФ после распада СССР была противоречивой, так как базировалась на действующих законах СССР и законах РСФСР, изданных в период вхождения ее в состав

СССР. И хотя "правовые принципы и акты нередко живут "дольше", чем издавшие их органы"1, исследователи "разных стран неодинаково оценивали судьбы систем и отраслей права с учетом характера и масштабов преобразований в государстве и обществе последних десятилетий"2.

Задача в тех условиях состояла в том, чтобы на очередном этапе развития переходного государства обеспечить надлежащее правовое регулирование построения всех органов государства в соответствии с возникшими общественными потребностями, ибо суть правового регулирования подразумевает "осуществляемое при помощи системы правовых средств, в частности юридических норм, регулятивное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения; охраны, развития в соответствии с общественными потребностями" .

Законотворческая деятельность после распада СССР, обеспечивающая реализацию политических и иных реформ, осуществлялась на фоне острой борьбы политических сил. Она отражала противостояние между создаваемыми органами исполнительной власти и Советами как представительными органами государственной власти. Это обнаружило существо другой проблемы, влияющей на формирование органов исполнительной власти будущих субъектов РФ до принятия Конституции Российской Федерации.

1 См.: Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий. // Государство и право. -1997. - № 2. С. 27. 1 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч., с.27.1 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. - M.: Юридическая литература, 1982. С. 9-30; Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С.145-1462 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 27.3 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. T.2. - М.: Юридическая литература, 1982. С. 9-30; Алексеев С.С. Теория права. - М.: Издательство БЕК, 1994. С.145-146.

Основу законотворческого процесса составляли изменения и дополнения, вносимые в Конституцию РСФСР 1978 г. Так, "с мая 1990 по декабрь 1992 года Съезд народных депутатов РСФСР принял 8 законов об изменениях и дополнениях Основного Закона (31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 года; 24 мая, 1 ноября 1991 года; 21 апреля, 9 декабря, 10 декабря 1992 года), внеся более

трехсот поправок: в 1990 году - 53; 1991 году - 29; в апреле 1992 года - 177; на седьмом Съезде в декабре 1992 года - около 90"1.

Очевидным являлось то, что попытки приспособить старый Основной Закон к новым реалиям, даже в условиях курса модернизации, становились все более невыполнимой задачей. В силу этого, начиная с 1990 года, Конституционной комиссией Верховного Совета разрабатывался проект новой Конституции. После августа 1991 года работа над новым Основным Законом становится более интенсивной. Параллельно в различных политических партиях готовятся альтернативные проекты. Весной 1993 года появляется президентский вариант, который и был принят в результате всенародного референдума 12 декабря 1993 года. Однако принятие Конституции Российской Федерации тормозили драматические события: распад СССР в декабре 1991 года, блокада вооруженной парламентской оппозиции.

Тактика постоянного балансирования, поиска компромиссов с политическими оппонентами имела негативный характер: она сдерживала процесс формирования органов различных ветвей власти. Выход из конфронтации был найден особым путем: 21 сентября 1993 года издается Указ Президента РФ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"2, предусматривающий роспуск Верховного Совета, Съезда народных депутатов России и проведение выборов в двухпалатное Федеральное собрание. Предусматривались выборы Президента Российской Федерации.

Однако практический результат превзошел все ожидания: противостояние ветвей государственной власти достигло апогея. В ночь на 4 октября 1993 года Президент Российской Федерации использует войска для снятия блокады вооруженной парламентской оппозиции.

1 См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: Понятие, содержание, вопросы становления. -М.: Изд - во "Юрист", 1994. С.165.2 См. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

Спустя годы указанным действиям была дана оценка в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию: "Оставалась единственная возможность - прекратить полномочия депутатов, а тем самым

формально поступить вопреки отдельным положениям действовавшей тогда Конституции, опершись на закрепленные в Основном Законе базовые конституционные принципы: народовластие, разделение властей, федерализм"1.

События начала октября 1993 года, получившие название "Черный Октябрь", окончательно разрушил систему Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом Российской Федерации были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в республиках, краях, областях... Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции РФ"2.

После роспуска Верховного Совета Российской Федерации и сентябрьско -октябрьских событий 1993 года до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ от 22 октября 1993 г. № 1723 "Об основных началах организации государственной

1 Б.Н. Ельцин " Россия, за которую мы в ответе." Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ. О положении в стране и основных направлениях политике в Российской Федерации. М. 1996. С. 26.2 Государственная служба: теория и организация: Курс лекций: Учебное пособие для вузов / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Фед. Ростов - на - Дону, 1998. С. 9.3 Российская газета. 1993.26 октября.

власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Указ от 22. 10. 1993г. № 1723). Этим Указом было установлено, что главы администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Данный Указ содержал положение, согласно которому наименование главы исполнительной власти субъектов РФ могло устанавливаться с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Это позволило будущим субъектам РФ, прежде всего, краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям в качестве главы исполнительной власти субъектов РФ определить губернатора. "Институт губернатора при всей его новизне для системы государственного

управления современной России имеет глубокие исторические корни. Будучи введен в начале XVIII века Петром I, он не только не утратил своего административно - политического потенциала, но и оказался вновь востребованным в практике государственного строительства постсоветской России"1.

1 Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности. / Под редакцией Н.С. Слепцова. -М.: РАГС, 1997. СЗ.2 Ст. 47 Закона Ленинградской области от 12 июля 2001 г. № 44-03 "О новой редакции областного закона "Устав Ленинградской области". Принят Законодательным Собранием Ленинградской области от 26 июня 2001 г. // Вестник Правительства Ленинградской области. 2001. № 8. Стр. 1.3 Ст. 9 Областного закона от 5 декабря 1994 г. № 13-03 "Об Уставе Свердловской области". Принят Областной Думой от 25 ноября 1994 г. // Областная газета .1994.16 декабря.4 См.: Закон Ярославской области от 23 мая 1995 г. № 5-з "Устав Ярославской области". Принят Государственной Думой Ярославской области 23 мая 1995 г. // Золотое кольцо. 1995. 28 июня.

До принятия Указа Президента Российской Федерации от 22. 10. 1993 г. № 1723 администрации в краях, областях..., действующие на принципе единоначалия под руководством главы администрации, сохраняли свое наименование как единственное для исполнительного органа этих образований. Согласно названному Указу будущие субъекты РФ получили право определять наименование органа исполнительной власти самостоятельно. Об этом свидетельствовал п. 8 Положения об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В качестве варианта названия органа исполнительной власти указанных субъектов РФ данное Положение предлагало использовать термин "правительство". Функционирование "правительства" предполагало осуществление его деятельности на принципе коллегиальности. В будущем Уставы субъектов РФ в различных вариантах отразили наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Например, в Ленинградской , Свердловской3, Ярославской4 областях высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ получил название в виде правительства. В иных субъектах РФ сохранился термин "администрация". К числу таких

субъектов РФ следовало бы отнести: Брянскую1, Омскую2, Сахалинскую3, Челябинскую4 области.

Таким образом, на первом этапе становления и развития органов исполнительной власти субъектов РФ их организация происходила одновременно с зарождением основ конституционного строя России как суверенного демократического федеративного правового государства, на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей, федерализма, местного самоуправления. Правовая регламентация организации органов исполнительной власти будущих субъектов РФ отражала взаимосвязь их построения с формированием конституционных принципов, определяющих конституционный строй в целом. Первые попытки правового закрепления конституционных принципов предпринял союзный законодатель в период политических, экономических и социальных реформ. Эстафету государственных преобразований приняла Россия, на базе изменений и дополнений Конституции РСФСР 1978 г. Так зарождалась правовая основа формирования органов исполнительной власти субъектов РФ.

1 Ст. 37 Устава Брянской области от 26 января 1996 г. № 7-3. Принят на заседании Брянской областной Думы 26 января 1996 г. // Брянский рабочий. 1996.26 января.2 Ст. 54 Устава (Основного Закона) Омской области. Принят Законодательным Собранием Омской области 26 декабря 1995 г. // Ведомости Законодательного Собрания Омской области.1995. № 6. Ст. 155.3 Ст. 24 Устава Сахалинской области от 9 июля 2001 г. № 270. Принят Сахалинской областной Думой 28 июня 2001 г.//Губернские ведомости. 2001. 11 июля.4 Ст. 8 Устава (Основного Закона) Челябинской области // Хроника. 1995. 8 июня.

Особенностью этого этапа явилось развитие двух тенденций, характеризуемых как диаметрально противоположных. С одной стороны, происходило формирование государственности современной России, с другой стороны, - дезинтеграция в ее , государственном строе. Последняя обуславливалась политикой центра по выделению особого статуса республик в составе РФ и стремлением последних к государственному суверенитету. На основе признания различий в статусе территорий - составных частей РФ, усилились центробежные процессы, создающие угрозу распада РФ. Негативные процессы, берущие свое начало с периода реформ в СССР, препятствовали созданию подлинных федеративных отношений в России.


Страниц: 188


Подобные дипломные и курсовые работы.